一、规划背景

(一)基本现状

2015年昌吉市已顺利通过住建部与科技部审批，成为第三批智慧城市国家试点城市，标志着昌吉市正式跨入智慧城市建设时代。根据住建部与科技部2014年审批通过的第三批智慧城市国家试点市工作要求，全面落实昌吉市委、市政府对智慧城市建设的具体要求，特制定本方案。

党的十八大明确提出，我国正处于工业化、信息化、市场化、城市化、国际化深入发展的重要时期，并要求发展现代产业体系，大力推进信息化和工业化融合，促进工业由大变强。为科学指导、引领信息化发展，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《2006-2020年国家信息化发展战略》。为提升信息通信产业发展水平，促进信息和文化产业发展，发挥现代信息技术对经济社会发展的重大引领作用，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中，把培育新一代信息技术产业作为国民经济主导产业列入了2020年发展目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求“全面提高信息化水平，加快建设宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，推动信息化和工业化深度融合，推进经济社会各领域信息”。

2014年8月发改委、工信部、科技部、公安部、财政部、国土部、住建部、交通部八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中要求各地区、各有关部门认真落实本指导意见提出的各项任务，确保智慧城市建设健康有序推进。在《意见》提出，到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市，辐射带动作用大幅提升，综合竞争优势明显提高，在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效。

2017年10月，党的十九大胜利召开，提出了一系列重要思想和指导方针，是我国各级政府管理长期的基本遵循，特别是提出新时期主要矛盾发生了根本变化，主要表现在人民对美好生活的追求与发展不均衡不充分的矛盾，因此政府要更加重视民生、普惠和均等的服务。同时强调党对一切工作的领导，各地党口工作的信息化提到重要日程，包括党管媒体、大党建、区域化党建、基层党建信息化成为热点。十九大以后进一步提出了数字中国、智慧社会的建设，从重点关注城市设施的“智慧城市”转向重点关注人的需求（以人民为中心）的“智慧社会”，内涵更加丰富。

2018年6月，国家质检总局联合国家市场监管总局编制的《智慧城市顶层设计指南》发布，对智慧城市的顶层设计原则和内容进行了基本规范。所有这些政策和要求，对智慧城市的顶层设计产生了较大的影响。

2019年，国务院出台《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》，对部门联合执法提出了新要求；自然资源部重新编制的《智慧城市时空大数据平台技术大纲（2019年版）》出台，对2017版做了许多修订，明确了七大重点应用领域。

2020年7月30日召开的中央政治局会议明确了“十四五”经济社会发展的指导思想、基本思路、根本保证、根本目的和根本依靠力量，要牢牢贯穿到“十四五”规划编制中。必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，确保全面建设社会主义现代化国家能开好局、起好步。要坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，为实现高质量发展提供根本保证。

(二)存在问题

1、政务信息化方面

随着昌吉市各行业信息化工作的开展，信息资源的统筹规划、共建共享是避免重复投资、提升信息化效益和价值、推动智慧昌吉建设非常重要的基础工作。

近年来，在昌吉市委、市政府的重视和领导下，昌吉市信息化建设步伐不断加快，信息化管理体制逐步理顺，信息基础设施初具规模，电子政务建设稳步推进，信息化应用水平不断提高，为推进智慧昌吉建设打下了良好基础，但信息化建设仍然处于初期阶段。昌吉市政务信息化建设中，数据资源共享建设还相对落后。数据不仅分散在各部门，而且整合、共建与共享机制不全，致使信息化水平参差不齐。具体表现如下：

（1）政务数据分散，数据内容不全

智慧城市所需的基础地理数据、人口数据、法人单位数据、宏观经济数据等均分散在政府各部门，数据格式不统一，现势性不一致，并且只满足各部门内部需求的数据具有部分专业性，数据内容不够全面。

（2）数据共建共享机制不全

因数据的分散性，导致各部门各自建和更新各部门数据的成本加大。另外，由于数据的异构性，导致从其它部门获取的数据无法与本部门数据结合使用。

（3）信息化水平参差不齐

各部门的信息化水平参差不齐，导致不同的部门间数据沟通困难。而有些部门只需要简单的政务信息，若单独进行信息化建设，成本高，不实用。这些均阻碍了城市整体信息化进程。

（4）与新技术脱节

目前，政务信息化与云计算技术已紧密结合；发达城市通过无线网络技术，建立了无线城市；且部分城市已开始运用物联网技术建设“智慧城市”。结合昌吉市信息化建设的实际情况，从信息资源的整合、共享、共建和共用角度出发，开始建立统一权威的智慧昌吉公共信息平台及其示范应用。

截至目前，已建立昌吉市的地下管网信息系统建设，示范应用建设（公众移动应用APP、城市环境卫生管理信息系统、园林绿化管理信息系统、市政设施管理信息系统）仍需加速推进。因此，还需要在后期加大建设力度，继续完善智慧昌吉公共信息平台及其示范应用项目的建设。

2、公共数据方面

地理信息数据：

昌吉市自然资源局有2011年更新的覆盖建成区1:500的地形图和地籍图，两种图形结合起来主要用于土地登记发证。

昌吉市住建局有建成区约30平方公里1:500的二维矢量地图。

昌吉市房管局有二维电子地图，精度分别为1:1的分丘图和分户图。

人口数据：

昌吉市卫生健康委员会目前建有昌吉市全员人口计生云服务应用平台，2011年投入使用，但目前尚未与其他部门对接，需要公安局、民政局这些人口信息相关部门实现数据实时交流。

法人数据：

昌吉市市场监督管理局、国税局、地税局有各自的法人数据，并有相应的系统进行管理，但彼此之间没有进行充分的共享和数据交流。

建筑物与房屋信息：

昌吉市房管局有权属交易管理系统。

宏观经济信息：

昌吉市统计局有昌吉市国民经济和社会发展的统计信息，但尚未充分应用于产业经济的指导方面。

由此可见，目前昌吉现有的地理信息数据、人口数据、法人数据、宏观经济数据、建筑物与房屋数据信息分散在各个部门，并没有形成统一的数据整体，造成了数据信息不全面、重复建设采购、数据交换共享难等问题。

按照住建部关于智慧城市建设中的相关要求，必须建立昌吉市公共基础数据库，实现市内政务部门信息系统之间的互联互通，系统数据的共享交换。通过数据的采集、加工整合，建立公共基础数据库，更好的支撑昌吉市的各个智慧应用；通过推进可公开的信息资源的社会化、市场化利用，运用各种先进技术实现信息惠民、利民、便民。

3、信息化建设存在的问题

昌吉市在城市发展中面临一些问题：支柱产业规模小，传统产业比重大，高新技术产业发展滞后，城市带动力弱，外向型经济发展缓慢，自主创新能力不强，人力资源状况不能适应经济社会快速发展的需要，制约着城市的快速发展和综合实力的快速提升。社会发展滞后于经济发展，城乡公共服务能力和水平滞后于社会期望，城市快速发展和人口快速聚集，使城市管理和公共服务方面的支出和就业压力加大。产业快速聚集，企业能耗、污染物减排进展缓慢，水资源约束增大，能源、资源、环境的瓶颈制约日益突出，转变发展方式的任务更加艰巨。随着乌昌经济一体化向纵深推进，区域格局加速调整，周边县市竞相加快发展的势头更猛，昌吉市拓展市场空间的难度加大。特别是地域、资源等条件的高度相似，使得昌吉市与乌鲁木齐市的竞争加剧。经济结构调整和体制改革进入攻坚阶段，经济融合、贸易往来、安全保障等方面的不确定因素增多，社会建设和管理面临一系列新课题，昌吉市妥善处理好改革、发展、稳定关系，促进社会和谐的要求更高。

经过多年建设和发展，昌吉市信息化建设取得了长足发展，为经济社会发展做出了积极贡献。但是应该看到，昌吉市的信息化建设与先进地区相比还有着明显的差距，主要存在以下问题：

昌吉市政府在信息化方面的总体投入不足。尽管年信息化建设资金不断增加，但从整体来看，依然不能满足社会发展和各单位信息化工作推进的实际需求。通过各种渠道筹集的资金也是数额少且分散，无法支撑重大项目的启动和建设。目前信息化资金投入偏重于信息网络建设和办公硬件等基础设备购置的投入，对数据库建设和应用软件系统的投入偏少。60%以上的部门将近年来信息化建设的重点放在了基础硬件设施上，而自动化办公软件和业务平台的投入很少，有些部门甚至从未有过这方面的投入。

信息化专业人才不足。目前昌吉市信息化专业队伍结构性矛盾突出，信息技术领域人才严重匮乏，缺乏既有专业技能又有科学管理和综合领导能力的复合型人才，也缺少具有一定实践经验、能主持项目运作的技术骨干，特别是从事软件开发和系统集成的企业、各行业的信息技术管理与应用人才等较为匮乏。

统筹规划不足，信息资源共享机制有待加强。政府各部门在积极的兴建信息化系统，但由于在建设上的“各自为政”、管理上的条块式机制，造成各个业务系统不能互通，数据不能共享，形成“信息孤岛”，信息资源共享程度差，开发利用能力不足，服务功能没有很好地体现出来，全市信息资源的开发、整合和利用还需进一步加强。

重复建设现象时有发生，各系统分散布局。缺乏统一合理的信息化建设发展规划及保障措施，各单位在信息化建设中缺乏全局意识，加上部门、企业和社会的需求不一，导致重复建设现象时有发生，各系统分散布局，相互间数据难于共享使用，维护成本高，使得信息技术在为政府、企业和社会服务方面的优势没有很好地体现出来。同时，重硬件、轻软件，重建设、轻应用的现象还比较普遍，信息化发展水平的差别较大，各部门、各单位信息资源的开发利用和共享还需大力推进和加强。

信息管理纵强横弱，信息化水平发展不平衡。昌吉市的信息化建设虽然取得了一定的成绩，但是各部门的信息化水平和能力普遍较弱。大多数部门仅仅只是具有了自己的部门网站，而部门内部的应用系统都还没有着手建设或者只是建立了一些简单的系统，而拥有管理信息系统和业务系统的单位则很少。此外，部门和乡镇间信息化发展不平衡。从部门的角度来看，公安、国土、税务等信息化建设现状相对较好，其他职能部门只是初步建立了部门网站，管理信息系统应用层次还比较低，大部分仍停留在单机办公阶段。从基层乡镇看，榆树沟镇、六工镇等乡镇的信息化综合应用水平相对较好，但也只是进行了初步的基础网络建设，各项信息化应用仍处于起步阶段。

昌吉市的信息化工作呈现“点”上突出，“面”上薄弱。所谓“点”上突出，是指在农村与农牧业信息化、政府网站群建设、公文传输等方面成效比较突出，走出了一条符合昌吉市现状的信息化之路，信息化水平走在全疆乃至全国前列。所谓“面”上薄弱，一是全市信息化建设缺乏整体规划；二是信息化投入和发展不均衡；三是信息化建设内容上基础设施投入的多，公共基础性共享平台项目投入的少，难以从根本上避免重复投入的问题，不利于信息化的长期发展和整体推进。

政务服务部门化。社会公众与企业团体所要求的政务服务，按政务机关的职责分工，被切割成了各个政务机关的部门服务，办理政务事项必须从一个部门到另一个部门所在地去申请，政务机关一项又一项地分别审批。

部门间缺乏协同。政务机关内部信息化在一定程度上解决了机关内部协同问题，但没有解决政务机关间的相互协同问题。政务机关各自进行的信息化建设，画地为牢严重，数据大量重复、严重不一致，已成为实现政务机关业务协同的主要障碍。

信息化服务重点错位。政务机关内部信息化的主要目标，是为机关内部提供工作方便，部分或全部忽视了政务服务对象的需求，也未能兼顾其它政务机关对本单位业务进行协同的要求，信息化服务重点错位严重。

信息化发展不平衡。由于信息化投入不同，政务机关(城乡)间信息化存在差异，服务效率因此高低不一，发展较慢的已成为政务服务整体质量与效率提高的短板。

(三)当前机遇

1、外部形势

为规范和推动智慧城市的健康发展，住房城乡建设部启动了国家智慧城市试点工作。经过地方城市申报、省级住房城乡建设主管部门初审、专家综合评审等程序，首批国家智慧城市试点共90个，其中地级市37个，区（县）50个，镇3个，第二批国家智慧城市试点共84个，扩大试点城市13个，另有41个项目为国家智慧城市专项试点。试点城市将经过3-5年的创建期，住建部将组织评估，对评估通过的试点城市（区、镇）进行评定，评定等级由低到高分为一星、二星和三星。信息显示，国家发改委在2014年8月发布了智慧城市健康发展的指导意见，并研究在区域范围内启动智慧城市试点工作。2018年6月，国家质检总局联合国家市场监管总局编制的《智慧城市顶层设计指南》发布，对智慧城市的顶层设计原则和内容进行了基本规范。

发展智慧城市，是我国促进城市高度信息化、网络化的重大举措和综合性措施。

推动智能城市的模式分为全面推进或重点突破，大致区分为五类：中国已有上百个地区提出建设智慧城市，上海、天津、重庆、无锡、深圳、沈阳、武汉、成都等主要都市建立了RFID产业园区，期望能率先发展物联网产业，在智慧城市建设中走在国内前列。

2、内在需求

昌吉市已顺利通过住建部与科技部审批，成为第三批智慧城市国家试点城市，标志着昌吉市正式跨入智慧城市建设时代。

党的十九大报告在论述加快建设创新型国家时，提出了“智慧社会”的概念。从重点关注城市设施的“智慧城市”转向重点关注人的需求（以人民为中心）的“智慧社会”。

“智慧社会”概念是对“智慧城市”概念的发展，建设智慧社会对于深入推进新型智慧城市建设、实现“四化”同步发展、实施乡村振兴战略等都具有重要现实意义，为社会信息化指明了方向，为我国经济社会发展提供了新动力。

2019年4月8日，国家发展改革委正式发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，明确提出要优化提升新型智慧城市建设评价工作，指导地级以上城市整合建成数字化城市管理平台，增强城市管理综合统筹能力，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。

2019年的《政府工作报告》提出，新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文关怀。

3、技术进步

随着组织架构、云计算、物联网、智慧化和社会化等技术发展，保持机构与业务基本不变，通过技术实现服务重组，实现纵向条块与横向部门间的“服务统一、业务协同、资源整合和环境有序”，通过建设智慧城市实现政府服务转型已完全可能。

二、基本原则

(一)政府主导、统筹规划

昌吉市智慧城市建设属于公益性基础设施建设，应该由政府主导和投入，各相关部门和单位积极参与。只有在政府部门的主导下，在公共财政的支持下，基础性的框架建设才能顺利完成。只有昌吉市人民政府的统筹协调，才能保证所建的智慧城市在昌吉市具有权威性、唯一性，也才能保证其得到长期稳定的发展、更新与维护。

昌吉市智慧城市建设由昌吉市城市管理局牵头实施，昌吉市智慧城市建设涉及部门较多、所需投入较大、建设周期较长，需要政府进行统筹规划，纳入国民经济和社会发展计划，建立起长期稳定的投入机制。同时需要全市各有关委、办、局的大力支持，充分发挥相关专业部门信息化优势及高科技研发和人才优势，共同推进以智慧城市为基础的信息资源共享及高速信息网络建设。

(二)注重应用、平衡发展

昌吉市智慧城市建设的最终目标是为昌吉市政府及其部门的管理、决策和公共服务提供科学的手段和支撑，是为了满足各部门、各单位和广大人民群众对生产生活的需要。

在昌吉市智慧城市建设的过程中，要在建好公共服务平台的基础上，从城市管理的实际出发，选择需求迫切的部门，以满足部门管理与业务工作需要为目标，开展部门典型应用示范系统建设。

(三)统一底图、统一标准

将“全市共用同一张图”的建设理念贯穿始终，保证数据的一致性，将公共基础数据作为统一底图，支撑各项应用系统的开发。遵循国家《国家电子政务总体框架》和《政务信息资源交换体系》的标准要求和省级相关技术标准、规范，结合昌吉市各部门具体数据格式和技术特征，构建具有良好的灵活扩展性和标准化的接口，以保证各业务系统之间数据无障碍地共享交换，同时技术上实现与国家和省级相关项目的安全衔接。

(四)统一规划、分布实施

2018年6月国家标准《智慧城市顶层设计指南》发布，对智慧城市的顶层设计原则和内容进行了基本规范。故建议对我市2017年12月完成的《昌吉市智慧城市顶层设计》进行修编。

智慧昌吉建设必须在统一规划指导下，统一确立各阶段重点，明确分工，合理利用资金分步实施，避免系统陷入相互不兼容或者前期投资浪费的情况。

(五)依托专网、资源整合

依托昌吉市政务网，实现全市党政部门网络互联互通，网络资源统一管理。坚持“以充分整合现有资源为主，以主城区为主、其它地区为辅”的思路组织数据资源，必须充分利用、改造和提高现有的条件与资源，减少投资，避免重复建设。

(六)共同建设，协同应用

各部门按照各自职责各自承担原则，建设专业系统和更新维护数据，促进跨部门的审批无缝对接以及政务协同。

(七)整体分散、适度集中

将基础性强、需求范围广、使用频率高的数据集中管理，构建面向政务网的政务信息资源共享数据库。集中共享数据与各部门数据库同步更新。

(八)统一标准、保障安全

在统一标准和统一规划的指导下开展，相关技术、标准、协议和接口必须遵循国家和省的有关规定，保证系统的标准性、规范性、开放性和实用性。要正确处理发展与安全的关系，综合平衡安全成本和效益。要建立和完善电子政务标准化体系和安全保障体系。

三、实施策略

(一)政府引导，社会参与

政府投资先行建立和完善一些基础系统(如公共信息平台、公共数据中心等)，逐步从市一级推广到基层、企业和个人，通过价值发现，吸引社会投资，逐步分离成为商业系统，实现政务服务不断丰富和日益完善。

(二)充分继承，按需先行

充分继承已有成果，改造孤立数据与局部应用，形成协同数据库与全局应用库，实现共同平台上的依权共享。根据《规划》，将部分数据、应用、接口、平台及基础设施(不重复地)组成为不同的电子政务建设项目。分别立项，按需依力(财力)，分项实施，分步建设。

(三)一数一源，一源一主

全市共同的协同数据库，将按国家“一数一源”原则建设，并按“一源一主”(主管机关)原则进行管理。主管机关确定一种业务(数源业务)创立、变更、发布、管理和销毁特定数据，其它政务业务调用或验证这种数据。按“逻辑集中、物理分散”原则，由各政务机关共建共享、协同维护。

各政务机关现有独立数据库，通过整理和关联改造成全市政务信息化的协同数据库，确保数据由权威部门发布，并负权威责任，逐步减少并最终消除“报表数据库”和独立数据库。

(四)业务协同，共建共享

兼顾多政务机关、多种行业、多个岗位业务的横向协同。对外满足政务服务需求，对内在业务流程中更新和维护数据，确保数据与信息在流动中的多源智慧融合，实现协同数据库基础上的智慧服务，实现政务机关共建共享。

(五)先易后难，夯实基础

既照顾政务机关的当前需求，同时确定包括服务对象、基础地理信息、基本地址、建设项目在内的全局重点，选定全生命周期维护数据的业务与应用，做简化设计、贯通实现和验证协助，在简单协同基础上逐步建立信任，在各方受益前提下夯实协同基础。